Europäische Harmonisierung der Einwanderungs- und Asylpolitik

Die europäische Zusammenarbeit in der Einwanderungs- und Asylpolitik besteht bereits seit den siebziger Jahren, in denen die europäischen Staaten zunächst auf zwischenstaatlicher Basis ihre Zusammenarbeit begannen. Im Vertrag von Maastricht wurden diese Politikfelder im Jahre 1993 zu Bereichen gemeinsamen Interesses erklärt und erstmals eine gemeinschaftsrechtliche Grundlage für die weiterhin intergouvernementale Zusammenarbeit im Rahmen der sog. Dritten Säule der Europäischen Union geschaffen. Die für die europäischen Institutionen festgelegten Kompetenzen waren jedoch weiterhin äußerst begrenzt.

Ein entscheidender Fortschritt wurde mit dem Amsterdamer Vertrag aus dem Jahr 1999 erzielt, der den Maastrichter Vertrag ablöste. Politisch verbunden war damit ein Bekenntnis zu einer Verstärkung der europäischen Integration in diesem Themenfeld. Die Gemeinschaft erhielt erstmals weitgehende Zuständigkeiten in den Bereichen Asyl, legale und illegale Einwanderung, Visumpolitik und Außengrenzkontrolle. Allerdings war für die Beschlussfassung im Ministerrat Einstimmigkeit erforderlich und das Europäische Parlament hatte keine Mitentscheidungsbefugnisse. Inhaltlich wurde dem Rat aufgegeben, binnen fünf Jahren nach In-Kraft-Treten des Amsterdamer Vertrags verbindliche Rechtsakte in den verschiedenen Bereichen der Einwanderungs- und Asylpolitik zu verabschieden.

Beim Treffen des Europäischen Rats im finnischen Tampere, das ausschließlich der Erörterung von Fragen der Innen- und Justizpolitik galt, haben die Staats- und Regierungschefs der Europäischen Union im Oktober 1999 die erforderliche Konkretisierung der Aufträge des Amsterdamer Vertrages vorgenommen und eine gemeinsame europäische Asyl- und Migrationspolitik formuliert, die vier verschiedene, aber eng miteinander verbundene Bereiche umfasst: Partnerschaft mit den Herkunftsländern, ein Gemeinsames Europäisches Asylsystem, das unter Geltung der Genfer Flüchtlingskonvention auf längere Sicht ein einheitliches Verfahren und einen einheitlichen Status für politische Flüchtlinge umfassen soll, eine gerechte Behandlung von Drittstaatsangehörigen, deren Rechtsstellung an die der Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten anzunähern ist, sowie eine aktive Politik zur Steuerung der Migrationsströme unter Einschluss einer nachdrücklichen Bekämpfung der illegalen Einwanderung.

Mit dem im Februar 2003 in Kraft getretenen Vertrag von Nizza wurden für die Einwanderungs- und Asylpolitik das Mehrheitsprinzip im Rat und das Verfahren der Mitentscheidung des Europäischen Parlaments eingeführt. Ausgenommen hiervon blieb nur der Bereich der legalen Migration.

Nach Ablauf des im Amsterdamer Vertrag und den Schlussfolgerungen des Europäischen Rates von Tampere genannten Fünfjahreszeitraums waren die Arbeitsaufträge zum größten Teil erfüllt und insbesondere im Asylbereich Mindestnormen erlassen worden. Der Europäische Rat hatte daher im November 2004 auf der Basis und zur weiteren Fortentwicklung des bisher Erreichten ein weiteres Mehrjahresarbeitsprogramm beschlossen, das "Haager Programm zur Stärkung von Freiheit, Sicherheit und Recht in der Europäischen Union". Das Programm enthielt Arbeitsaufträge zu einer gemeinsamen Asylregelung, zur legalen Zuwanderung und dem Kampf gegen illegale Beschäftigung, zur Integration von Drittstaatsangehörigen, zur Steuerung von Wanderungsbewegungen und zur externen Dimension von Asyl und Zuwanderung.

Zur Ausformung dieser externen Dimension verabschiedete der Europäische Rat im Dezember 2005 den "Gesamtansatz zur Migrationsfrage". Er ist Ausdruck des Bestrebens der Europäischen Union, einen bereichsübergreifenden Rahmen für eine kohärente Steuerung der Migration im Wege des politischen Dialogs und der engen praktischen Zusammenarbeit mit Herkunfts- und Transitstaaten in Partnerschaft zu schaffen.

Die drei Hauptkomponenten des Gesamtansatzes richten sich thematisch auf die effektive Gestaltung der legalen Migration, die wirksame Prävention und Bekämpfung der illegalen Einwanderung und eine Förderung der Synergien zwischen Migration und Entwicklung. Der Gesamtansatz ist in der Folgezeit weiter ausgebaut und verfeinert worden.

Vor dem Hintergrund der ins Stocken geratenen Ratifizierung des Reformvertrags von Lissabon entschloss sich der Europäische Rat, den Arbeiten an einer gemeinsamen Einwanderungs- und Asylpolitik neue Impulse zu geben. Er hat daher im Oktober 2008 den Europäischen Pakt zu Einwanderung und Asyl angenommen. Der Pakt bildet nunmehr für die Union und ihre Mitgliedstaaten den Sockel für eine gemeinsame Einwanderungs- und Asylpolitik im Geiste der Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten und der Zusammenarbeit mit den Drittstaaten. Er umfasst fünf grundlegende Verpflichtungen: 

1. Gestaltung der legalen Einwanderung unter Berücksichtigung der selbstbestimmten Prioritäten, Bedürfnisse und Aufnahmekapazitäten jedes Mitgliedstaats und Förderung der Integration
2. Bekämpfung der illegalen Einwanderung, insbesondere durch Sicherstellung der Rückführung illegal aufhältiger Ausländer in ihr Herkunfts- oder Transitland
3. Stärkung der Wirksamkeit der Grenzkontrollen
4. Schaffung eines Europas des Asyls
5. Aufbau einer umfassenden Partnerschaft mit den Herkunfts- und Transitländern

Die Mitgliedstaaten berichten jährlich über die Umsetzung der Ziele des Paktes und der Europäische Rat wird jährlich (erstmals 2010) eine Aussprache über die Einwanderungs- und Asylpolitik durchführen, um sich über die wichtigsten Entwicklungen auf dem Laufenden zu halten und gegebenenfalls neue Anstöße zu geben.
Die Umsetzung der Vorgaben des Paktes in konkrete Maßnahmen soll im Rahmen des sog. Stockholmer Programms mit dem Titel „Ein offenes und sicheres Europa im Dienste und zum Schutz der Bürger“, das 2010 das Haager Programm abgelöst hat, erfolgen.

Dieses im Dezember 2009 vom Europäischen Rat in Stockholm verabschiedete Programm für die Jahre 2010-2014 bekräftigt im Migrationsbereich das politische Ziel einer vorausschauenden und umfassenden europäischen Politik, die auf Solidarität und Verantwortlichkeit beruht.

Das Programm betont die Notwendigkeit einer flexiblen Politik, die den Prioritäten und dem Bedarf der Mitgliedstaaten gerecht wird und die es Migranten ermöglicht, ihr Potential voll auszuschöpfen. Zentrales politisches Ziel bleibt im Stockholmer Programm die Schaffung eines Gemeinsamen Europäischen Asylsystems.

Zugleich betont der Europäische Rat im Programm, dass Vorschläge für neue Gesetzgebungsinstrumente zur Verwirklichung des gemeinsamen Asylsystems eine Evaluierung des Status quo voraussetzen. Das Stockholmer Programm setzt auch einen Schwerpunkt im Bereich illegaler Migration, die zu verhüten und zu bekämpfen von entscheidender Bedeutung für die Entwicklung einer gemeinsamen Einwanderungspolitik sei. Dabei ist der integrierte Ansatz, der legale Migration, die besseren Verknüpfung von Migrations- und Entwicklungspolitik und die Bekämpfung der illegalen Einwanderung miteinander verknüpft, weiterzuentwickeln und zu konsolidieren.

Den rechtlichen Rahmen für die Umsetzung des Stockholmer Programms bildet der Vertrag von Lissabon, der kurz vor der Verabschiedung des Programms am 1. Dezember 2009 in Kraft getreten ist. Die in Kapitel 2 (Art.77 ff.) des „Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union“ enthaltenen Regelungen über die „Politik im Bereich Grenzkontrollen, Asyl und Einwanderung“ bilden den aktuellen Bezugsrahmen für die europäische Harmonisierung in diesen Politikfeldern. Der Vertrag enthält vergleichsweise geringfügige Erweiterungen der Gemeinschaftskompetenz. So wird im Bereich des Asyls die bisherige Gemeinschaftskompetenz auf sog. subsidiär Schutzberechtigte ausgeweitet und bleibt zudem nicht mehr auf Mindestnormen beschränkt. Neu ist auch die Begründung einer Gemeinschaftskompetenz zur Förderung und Unterstützung der Integrationsbemühungen der Mitgliedstaaten, wobei allerdings jegliche Harmonisierung ausgeschlossen ist. Die Mitgliedstaaten können dagegen weiterhin in eigener Kompetenz festlegen, wie viele Drittstaatsangehörige aus Drittländern zur Arbeitsaufnahme in ihr Hoheitsgebiet einreisen dürfen. Der Vertrag legt fest, dass die gesetzgeberischen Maßnahmen der Gemeinschaft auf den Gebieten der Grenzkontrollen, des Asyls der Einwanderung und der Integration ausnahmslos im sog. ordentlichen Gesetzgebungsverfahren (dem früheren Mitentscheidungsverfahren), d.h. mit qualifizierter Mehrheit im Rat und Mitentscheidungsrecht des Europäischen Parlaments verabschiedet werden müssen.

Europäisches Parlament und Rat sind somit gleichgestellt entscheidungsbefugt und keines der beiden Organe kann das andere – selbst mit noch so großer Mehrheit – überstimmen.

Die Gestaltung der europäischen Migrations- und Asylpolitik ist ein fortschreitender Prozess, in dem eine Vielzahl von Vorhaben zum Teil zeitgleich diskutiert und umgesetzt werden. Seit dem In-Kraft-Treten des Amsterdamer Vertrages sind in allen Bereichen der gemeinsamen Asyl- und Migrationspolitik erhebliche Fortschritte erzielt und eine Vielzahl von Gemeinschaftsrechtsakten verabschiedet worden. Im Folgenden wird ohne Anspruch auf Vollständigkeit ein Überblick über die wichtigsten Vorhaben und Rechtsakte gegeben.

Weitere Informationen zu aktuellen Entwicklungen im Bereich Justiz und Inneres sind auf der Webseite der Europäischen Kommission veröffentlicht.