Asyl, Flüchtlingsschutz und subsidiärer Schutz

"Politisch Verfolgte genießen Asylrecht," heißt es in Artikel 16a des Grundgesetzes der Bundesrepublik Deutschland aus dem Jahre 1949. Damit genießt das Asylrecht in Deutschland einen besonderen Stellenwert.

Es wird in Deutschland nicht nur - wie in vielen anderen Staaten - auf Grund der völkerrechtlichen Verpflichtung aus der Genfer Flüchtlingskonvention von 1951 gewährt, sondern hat als Grundrecht Verfassungsrang.

Die besondere Bedeutung des Asylrechts in Deutschland geht vor allem auf die leidvollen Erfahrungen aus der Zeit der nationalsozialistischen Diktatur zurück. Viele Deutsche waren in dieser Zeit selbst als Verfolgte auf den Schutz anderer Staaten angewiesen. Daraus ist der starke Wunsch nach einer besonderen Verantwortung für Menschen, die Schutz und Zuflucht vor Verfolgung suchen, entstanden.

Die Bedeutung des Asylrechts hat sich seit der Einführung eines gesetzlich geregelten Asylverfahrens 1953 wesentlich verändert. In den ersten Jahren der Bundesrepublik suchten noch vergleichsweise wenige Ausländer Asyl in Deutschland. In den ersten Jahrzehnten handelte es sich zudem vorwiegend um Flüchtlinge aus den damals kommunistisch regierten Ostblockstaaten, die auch größtenteils als asylberechtigt anerkannt wurden. Erst Mitte der 70er Jahre kamen vermehrt Asylbewerber aus anderen Staaten - und zunehmend auch solche, die tatsächlich nicht verfolgt waren. In den Jahren 1984 bis 1992 kam es in Deutschland zu einem starken Anstieg der Asylbewerberzahlen, der seinen Höhepunkt 1992 mit 440.000 Asylbewerbern erreichte. Gleichzeitig wurden immer weniger Asylbewerber als asylberechtigt anerkannt (1992 waren es 4,25%). Der größte Teil suchte aus persönlichen Gründen eine Aufenthaltsmöglichkeit in Deutschland. Durch die hohen Antragszahlen dauerten die Verfahren erheblich länger, die Kosten für Unterbringung und Versorgung der Asylbewerber stiegen. Das führte zu erheblichen gesellschaftlichen Spannungen, die sich auch negativ auf die Akzeptanz des Asylgrundrechts in der Bevölkerung auswirkten.

Der so genannte Asylkompromiss

Resultierend aus dieser Entwicklung erfolgte eine umfassende Reform des Asylrechts und die Einfügung von Artikel 16a Grundgesetz mit Zustimmung der Parteien CDU, CSU, SPD und FDP im Jahr 1993. Die Gewährung des Asylrechts in Form eines Grundrechts blieb bestehen. Es wurden aber Regelungen eingeführt, mit denen erreicht werden sollte, dass sich nur noch auf das Asylrecht berufen kann, wer tatsächlich als (politisch) Verfolgter auf den Schutz in Deutschland angewiesen ist. Das Asylrecht des Grundgesetzes besteht weiterhin neben den völkerrechtlichen Verpflichtungen Deutschlands.

Der Verpflichtung aus der Genfer Flüchtlingskonvention kommt Deutschland dabei auch insoweit nach, als in Anwendung dieser Konvention verfolgten Ausländern, die nicht als Asylberechtigte anerkannt werden können, im Rahmen des Aufenthaltsrechts Schutz vor Abschiebung gewährt wird, indem ihnen die Flüchtlingseigenschaft zuerkannt wird. Die Gewährung von Flüchtlingsschutz nach der Genfer Flüchtlingskonvention wird auch als "kleines Asyl" bezeichnet.

Durch die "Richtlinie 2004/83/EG des Rates vom 29. April 2004 über Mindestnormen für die Anerkennung und den Status von Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen als Flüchtlinge oder als Personen, die anderweitig internationalen Schutz benötigen, und über den Inhalt des zu gewährenden Schutzes", die sog. Qualifikationsrichtlinie, wird die Flüchtlingsanerkennung innerhalb der Europäischen Union weiter vereinheitlicht. Sie betrifft die Flüchtlingsanerkennung nach der Genfer Flüchtlingskonvention, grundsätzlich aber nicht das nationale Asylrecht nach Art. 16a des Grundgesetzes.

Voraussetzungen der Asylgewährung

Das Grundgesetz definiert den Begriff der politischen Verfolgung nicht. Die nähere Bestimmung dieses zentralen Begriffs erfolgte vielmehr durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und der Verwaltungsgerichte. Sie hat sich dabei an der Definition des Begriffs "Flüchtling" in der Genfer Flüchtlingskonvention orientiert. Danach ist (politisch) Verfolgter nicht nur, wer wegen seiner politischen Überzeugung verfolgt wird. Das Asylrecht dient vielmehr dem Schutz der Menschenwürde in einem umfassenderen Sinne: Ihm liegt die Überzeugung zugrunde, dass aus Achtung vor der Unverletzlichkeit der Menschenwürde kein Staat das Recht hat, Leib, Leben oder persönliche Freiheit des Einzelnen aus Gründen zu gefährden oder zu verletzen, die allein in seiner politischen Überzeugung, seiner religiösen Grundeinstellung oder in für ihn unveräußerlichen Merkmalen liegen, die sein Anderssein prägen.

Das bedeutet aber nicht, dass jede negative staatliche Maßnahme - selbst wenn sie an eines der genannten persönlichen Merkmale anknüpft - eine asylrelevante Verfolgung darstellt. Es muss sich vielmehr einerseits um eine gezielte Rechtsgutverletzung handeln, andererseits muss sie in ihrer Intensität darauf gerichtet sein, den Betreffenden aus der Gemeinschaft auszugrenzen. Schließlich muss es sich um eine Maßnahme handeln, die so schwerwiegend ist, dass sie die Menschenwürde verletzt und über das hinausgeht, was die Bewohner des jeweiligen Staates ansonsten allgemein hinzunehmen haben.

Einschränkungen der Asylgewährung

Allgemeine Notsituationen wie Armut, Bürgerkriege, Naturkatastrophen oder Perspektivlosigkeit sind damit als Gründe für eine Asylgewährung grundsätzlich ausgeschlossen.

Nichtstaatliche Verfolgung

Nichtstaatliche Verfolgung, also Verfolgung, die nicht vom Staat ausgeht, kann grundsätzlich nicht zur Asylgewährung führen. Ausnahmen gelten, wenn die nichtstaatliche Verfolgung dem Staat zuzurechnen ist oder der nichtstaatliche Verfolger selbst an die Stelle des Staates getreten ist (quasistaatliche Verfolgung). Diese Einschränkung galt in Deutschland bis zum Inkrafttreten des Zuwanderungsgesetzes am 1. Januar 2005 auch im Hinblick auf die Gewährung des so genannten "kleinen Asyls", also der Anerkennung des Flüchtlingsstatus nach der Genfer Flüchtlingskonvention. Mit dem Zuwanderungsgesetz wurde der Flüchtlingsschutz insoweit deutlich verbessert. Nach dem jetzt gültigen Aufenthaltsgesetz kann in Anwendung der Konvention auch eine Verfolgung durch nichtstaatliche Akteure zur Flüchtlingsanerkennung führen, wenn der Staat oder Parteien oder Organisationen, die den Staat oder wesentliche Teile des Staatsgebiets beherrschen, bzw. internationale Organisationen nicht in der Lage oder nicht willens sind, Schutz vor Verfolgung zu bieten. Damit hat sich Deutschland der Praxis in den anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union und der überwiegenden internationalen Staatenpraxis angeschlossen.

Geschlechtsspezifische Verfolgung

Umstritten war in der Vergangenheit, ob die Voraussetzungen für die Flüchtlingsanerkennung auch dann vorliegen, wenn eine Verfolgungsmaßnahme allein an das Geschlecht anknüpft. Auch im Hinblick auf diese geschlechtsspezifischen Verfolgungsmaßnahmen, von denen vor allem Mädchen und Frauen betroffen sind, bietet das neue Aufenthaltsgesetz einen verbesserten Schutz. Es stellt klar, dass eine Flüchtlingsanerkennung auch erfolgen kann, wenn in Anwendung der Genfer Flüchtlingskonvention eine drohende Verfolgungsgefahr festgestellt wird, die allein an das Geschlecht anknüpft.

Ausschluss des Asylrechts und des Flüchtlingsschutzes

Der Schutzanspruch aus dem Asylrecht gilt nicht grenzenlos. Das Bundesverfassungsgericht hat in der Vergangenheit bereits festgestellt, dass es für den Staat eine Grenze gibt, über die hinaus eine Schutzverpflichtung nicht mehr besteht. Das ist zum Beispiel dann der Fall, wenn sich ein Asylsuchender terroristisch betätigt hat. Das Asylrecht steht daher unter einem so genannten Terrorismusvorbehalt. Eine Asylanerkennung ist auch ausgeschlossen, wenn der Asylsuchende als eine Gefahr für die Sicherheit Deutschlands anzusehen ist oder wegen der Begehung besonders schwerer Straftaten eine Gefahr für die Allgemeinheit darstellt. In diesen Fällen war auch bereits in der Vergangenheit die Flüchtlingsanerkennung nach der Genfer Flüchtlingskonvention verwehrt.

Mit dem Terrorismusbekämpfungsgesetz vom 9. Januar 2002 wurden zusätzliche Ausschlusstatbestände in Anlehnung an die Flüchtlingskonvention eingeführt, die eine Flüchtlingsanerkennung ausschließen. Danach kommt die Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft nicht in Frage, wenn schwerwiegende Gründe die Annahme rechtfertigen, dass der Betreffende ein Verbrechen gegen die Menschlichkeit oder außerhalb Deutschland ein schweres nichtpolitisches Verbrechen begangen hat oder dass er gegen Ziele und Grundsätze der Vereinten Nationen gehandelt hat. Diese Ausschlussgründe gelten auch für die Asylgewährung.

Das Asylverfahren

Ein Ausländer, der sich auf das Asylrecht beruft, muss ein Anerkennungsverfahren durchlaufen, das im Asylverfahrensgesetz festgelegt ist. Nach festgelegten Aufnahmequoten unter Anwendung des "Königsteiner Schlüssels" werden die Asylbewerber mit Hilfe des bundesweiten Verteilungssystems EASY (Erstverteilung von Asylbegehrenden) auf die Erstaufnahmeeinrichtungen der einzelnen Bundesländer verteilt.

Zuständig für die Durchführung der Asylverfahren einschließlich der Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft ist das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF), das zum Geschäftsbereich des Bundesministeriums des Innern gehört. Es hat seine Zentrale in Nürnberg und verfügt über Außenstellen in allen Bundesländern, um ein Verfahren möglichst in der Nähe der von den Ländern betriebenen Erstaufnahmeeinrichtungen zu ermöglichen.

Gegen ablehnende Entscheidungen des Bundesamtes steht der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten offen, ein Vorverfahren (Widerspruchsverfahren) findet nicht statt. Abgelehnte Asylbewerber sind grundsätzlich verpflichtet auszureisen. Im Falle einer Weigerung können sie abgeschoben, also zwangsweise außer Landes gebracht werden, soweit keine Abschiebungsverbote vorliegen. Für die Durchführung der Abschiebung sind die Ausländerbehörden der Länder zuständig, für die alle Entscheidungen des Bundesamtes und der Verwaltungsgerichte aus dem Asylverfahren verbindlich sind.

Die persönliche Anhörung

Der Kern des Asylverfahrens ist die persönliche Anhörung des Asylbewerbers mit Hilfe eines Dolmetschers. Der Asylbewerber hat Gelegenheit, die Gründe für eine befürchtete Verfolgung darzulegen. Aufgrund der typischerweise bestehenden Beweisnot, in der er sich befindet, müssen die Voraussetzungen, die eine Anerkennung rechtfertigen, nicht bewiesen werden. Es reicht aus, wenn der Asylbewerber glaubhaft machen kann, dass eine asylrelevante Verfolgungsgefahr besteht. Andererseits wird verlangt, dass alle Tatsachen, die seine Furcht vor politischer Verfolgung begründen oder sonst einer Abschiebung entgegenstehen, umfassend vorgetragen und verfügbare Unterlagen vorgelegt werden. Das Bundesamt überprüft anschließend die Glaubhaftigkeit des Asylvortrages. Falsche Angaben werden dabei fast immer erkannt, da die Entscheider fortlaufend geschult werden, über einen großen Erfahrungsschatz verfügen und auf eine umfassende Datensammlung über die Herkunftsländer zurückgreifen können.

Kein Status für immer

Da das Asylrecht Schutz vor einer aktuellen Gefährdung bieten soll, vermittelt die Anerkennung als Asylberechtigter oder als Flüchtling nach der Genfer Flüchtlingskonvention keinen Status auf alle Zeit. Liegen die Voraussetzungen für eine Anerkennung nicht mehr vor - weil zum Beispiel das Regime in dem Heimatstaat abgelöst worden ist, und eine politische Verfolgung dort nicht mehr stattfindet -, dann muss die Anerkennung grundsätzlich widerrufen werden. Der Widerruf muss aber nicht automatisch zum Verlust des Aufenthaltsrechts führen, da in vielen Fällen bereits aus anderen (asylunabhängigen) Gründen ein eigenständiges Aufenthaltsrecht besteht. Das Bundesamt ist verpflichtet, spätestens nach drei Jahren zu prüfen, ob eine Asyl- oder Flüchtlingsanerkennung aufzuheben ist. Ist das nicht der Fall und besteht schon seit drei Jahren eine Aufenthaltserlaubnis, besteht ein Anspruch auf eine Niederlassungserlaubnis, die nicht befristet ist.

Subsidiärer Schutz

Auch wenn die Voraussetzungen für eine Asylanerkennung oder die Gewährung des Flüchtlingsstatus nach der Genfer Flüchtlingskonvention nicht vorliegen, kann es sich aus humanitären Erwägungen verbieten, einen Ausländer, der kein Aufenthaltsrecht hat, abzuschieben (subsidiärer Schutz). Eine Abschiebung ist verboten, wenn dem Ausländer im Heimatstaat die Todesstrafe, Folter oder andere unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder andere existentielle Gefahren konkret drohen. Es wird dann regelmäßig eine befristete Aufenthaltserlaubnis erteilt, solange der Grund für das Abschiebungsverbot fortbesteht.

Die Qualifikationsrichtlinie enthält auch Regelungen zum subsidiären Schutz. Flüchtlingsschutz und subsidiärer Schutz werden dort als internationaler Schutz bezeichnet. Er wird ergänzt durch Formen des subsidiären Schutzes, die im innerstaatlichen Recht geregelt sind, z.B. bei schweren, im Herkunftsland nicht oder nicht angemessen behandelbaren Krankheiten.

Aktuelle Situation in Deutschland

Über die Anzahl der gestellten Asylanträge und die Hauptherkunftsländer geben die aktuelle Statistik des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge (www.bamf.bund.de) sowie die Homepage des Bundesministeriums des Innern (www.bmi.bund.de) Auskunft.